公路工程建设中业主、监理、承包商的行为规范探讨
摘要：自监理制度引入公路建设中以来，公路工程施工形成了监理、业主、承包商三足鼎立的局面。然而，到目前为止，尚未有明确的规范三者之间行为关系的制度体系，尤其在费用管理方面，往往造成业主通盘全管、监理无所适从、承包商有苦难言的局面。本文就三者之间的行为关系的现状、根源及对策进行分析，为进一步规范三者之间的行为、调整三者之间关系提供一些思路和几点建议。
关键词：公路工程 建设 业主 监理 承包商 行为 规范 探讨
1前言：我国公路建设自1985年开始在世行贷款项目中按照国际惯例试行工程监理制度、1996年工程建设监理全面开始实行以来，一改过去政府部门的单项行政监督和施工单位的自我监督体系，建立了政府监督、社会监理和承包商自我监督三结合的全面管理体系，使我国的公路建设有了质的飞跃，其社会效益得到充分肯定。然而由于诸多客观和主观上的因素，监理制度一直没有形成独立于业主和承包商之外的、维护双方利益的完全意义上的“社会监理制”，甚至成为业主的雇员或下属机构，造成了在公路建设中监理过分依赖于业主的行政命令、维护业主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的现象大量存在。本文就此现象进行分析，愿与同行交流探讨。 2业主、监理、承包商三者行为关系的现状及根源 2.1现状。目前三者之间的关系是：业主控制合同管理和建设资金的支付，监理控制工程质量和工程进度，由于资金等问题，承包商处于被监督管理的状态。其具体做法是：（1）业主成立带有行政管理性质的工程建设指挥部（或管理部），下设监理管理办公室（简称“监管办”）、总工、工程技术处、合同计划处、设计代表、协调处、办公室等相关部门；（2）监管办下设质检处、总监代表处，业主指定人员或者自己担任总监，代表处以下设总监代表、相关监理职能部门和各标段驻地办。在这样的管理模式下，总监代表以下才由社会监理担任，社会监理只承担质量管理、进度管理，合同管理和费用管理（包括监理费用）直接由指挥部控制。这就造成了代表处以下包括驻地监理在内的各部门服从业主派出的监理管理机构的人员的管理，从实质上看，仍然是业主自行管理工程的模式，社会监理成为业主的雇员，也就失去了监理方应具备的独立性和公正性。在这样的管理模式下，费用管理成为工程建设中的首要矛盾集中点。承包商完成一定的工作后，工作内容、工程量和费用申报要经过各个项目监理、驻地办、代表处合同部、总监代表、监管办、总监、指挥部合同处、业主代表等相关部门层层审批，手序烦琐、苦不堪言。同时，引起以下几方面的矛盾： 2.1.1业主。 2.1.1.1立项后，往往以“优化设计”为由，在未和监理、承包商协商的情况下，擅自删减、变更相关的工程项目，或不按照国家制定的规范要求，随意提高工程的质量等级要求，造成工程施工难度加大；前期拆迁等问题没有彻底解决，造成窝工，后期利用合同外单方制定的奖罚规定要求承包商按期完工，造成抢工，又不愿意支付上述原因增加的费用。 2.1.1.2资金不到位，工程款不能按月计量一次拨付，致使工期因资金不足而拖延，监理也无可奈何。 2.1.1.3因涉及到工程造价控制等问题，指挥部合同处作为负责业主审核工程计量、变更、索赔的具体实施部门，成为三方矛盾的焦点： 2.1.1.3.1指挥部合同处对已经经过监理工程师审核、批复过的工作内容、工程量重新审核，形成业主对监理不信任的事实，引起矛盾。 2.1.1.3.2重复审核，引起支付时间的延长，致使工程款不能及时拨付给承包商，引起矛盾；2.1.1.3.3因指挥部合同处是核算、控制工程造价的管理部门，深入施工现场的机会少，对经监理工程师和设计代表审核、批准过的计量和变更、索赔等既不能轻易肯定，又不能轻易否定，有心到现场核实，却又被审核计量等工作困在办公室中，引起变更、索赔等批复困难。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得变更、索赔工程成为隐蔽工程或改变工程现场状况，使产生变更、索赔的原因发生改变甚至灭失，引起认定工作难度加大、认定时间延长，甚至所申报的变更、索赔项目被否认。尽管监理工程师、设计代表等部门都已经签认，但承包商在指挥部合同处认可之前仍不敢进行下一道工序，直接影响工程进度。 2.1.2监理工程师。监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包商之外的第三方，本应按照规范和法律公平公正的维护双方的利益，而在现行模式下，监理工程师在业务上有心科学、规范的行使监理权力，在行政上却又受制于业主，无所适从，矛盾重重。
